粤港澳大湾区建设已进入纵深推进的关键阶段。当前，“9+2”城市群内部协同效应尚待充分释放，特别是珠三角九市之间仍存在一定程度的同质化竞争、行政壁垒及要素流动不畅等问题。率先推动珠三角九市内部实现更高水平的协同，是夯实大湾区深度融通发展根基，进而有效深化大湾区“9+2”城市群整体合作的关键路径。通过强化九市间的创新协同、产业分工、设施联通、服务共享和机制创新，能够为香港、澳门更深层次融入国家发展大局创造更优越的腹地条件和合作平台，最终实现大湾区整体竞争力的跃升。
珠三角协同发展滞后影响大湾区协同发展水平
自《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以来，粤港澳大湾区城市群在综合实力、科技创新、软硬联通等方面取得了显著成就。大湾区以不到全国0.6%的土地面积，创造了全国约11%的GDP。珠三角九市是其中的绝对主力，贡献了约85%的经济体量。深圳—香港—广州科技集群创新指数于2025年超越日本“东京—横滨”，成为全球第一大创新集群。基础设施“硬联通”进展迅速，“轨道上的大湾区”加速形成，1小时生活圈初步构建。规则衔接、机制对接取得积极成效，大湾区市场一体化水平显著提升。
中央部署构建新发展格局和推进国内统一大市场建设，对粤港澳大湾区建设提出了新的更高要求。目前，粤港澳大湾区城市群内部的高密度合作在广深港澳等城市或广州都市圈、深圳都市圈内部形成了良好示范。但从粤港澳大湾区建设的短板和根本制约来看，珠三角九市的协同发展还不够，未能率先形成统一大市场，由此导致一些城市间出现重竞争轻合作的情况，不能完全突破行政经济区的限制，不利于构建更高层次的开放型经济功能区域，影响“9+2”的合作效能。
珠三角协同发展亟待解决的问题
近十余年来，广东深入推动珠三角九市加快打破行政体制障碍，聚焦基础设施、产业发展、环保生态、城市规划、公共服务等领域发力，在推动区域经济一体化方面取得显著进展。但面临新发展阶段新的形势要求，珠三角协同发展还存在一些亟待解决的问题。
一是区域内部发展不平衡，城市结构体系不够稳定。首先，珠三角内部城市间发展不平衡，广州、深圳两个核心城市辐射带动能力还需进一步加强，二者对优质资源要素的“虹吸效应”，使得周边城市在吸引优质资源方面处于劣势，导致头部城市与尾部城市之间的发展差距可能进一步拉大。其次，珠江口东西两岸发展不平衡，2024年“深莞惠”GDP总量是“珠中江”的4.3倍。最后，城市经济规模两极分化，GDP超万亿元城市有4座，5000亿元以下的城市有4座，5000亿～1万亿元的腰部城市只有1座，由此形成的“哑铃型”城市结构体系不够稳定。
二是高快速交通基础设施供给仍显不足，一体化水平有待提高。如快速陆路交通一体化存在交通网络布局不协调、衔接不够顺畅等问题，地区差异较大。珠三角东部可达性水平较高，西部可达性偏低。除广州、深圳、佛山和东莞建有城市快速轨道交通网络以外，其余城市尚处于空白状态或在规划中，建有城市快速轨道交通网络的4个城市之间也存在较大的发展差距。
三是产业同质化竞争问题依然存在。招商引资“内卷”现象较为突出。一些城市为招引大项目，竞相给予财政补贴等优惠。各市在人工智能、机器人、新能源汽车、生物医药等战略性新兴产业布局上存在重叠，协同发展不足。
四是城市间仍存在行政壁垒与市场分割。地方保护主义时有抬头，跨区域投资、要素流动的隐性门槛依然存在。企业在跨市经营中仍面临标准不一、政策衔接不畅等问题。城市间教育、医疗等公共服务水平存在落差，面向企业和居民的政务服务互认互通还有很大提升空间，不少跨市通办政务服务事项仍只局限在少数城市之间（如广佛、深莞）。
五是跨区域、跨城市的政策协调机制尚不完善。省推进粤港澳大湾区建设领导小组和办公室在协同发展方面发挥了重要作用，但目前仍缺乏统筹推进珠三角城市协同合作的协调机制，难以有效解决跨区域的利益冲突和协调难题。城市间合作多依赖自发协议，缺乏具有约束力的执行细则和利益分享、补偿机制。
强化珠三角九市协同发展的政策建议
珠三角九市的深度融合既可以为粤港澳深层次合作提供成功经验和可复制推广的模式，同时将进一步夯实大湾区发展腹地，提升大湾区整体的承载力、竞争力、辐射力和发展韧性。为深入推进珠三角九市协同发展，提出如下建议：
一是强化系统设计与机制创新，建立高效常态化协同决策机制和协调引导机制。建议在省推进粤港澳大湾区建设领导小组的组织框架下，设立珠三角协同发展专项小组，负责审议重大规划、协调跨市项目、解决协同发展中的突出矛盾。设立大湾区协同发展专项基金，鼓励社会资本参与基金设立和运营，重点支持跨市甚至跨境基础设施建设、生态环保、产业转移、公共服务共建共享等项目。推动财税和区域利益共享机制创新，对于跨行政区划共建的产业园区、科创飞地等项目，探索建立合理的税收分享或利益补偿机制，打破地方“零和博弈”思维。
二是加速软硬基础设施联通，构建一体化基建网络。加快深惠城际、广佛江珠等城际铁路和市域（郊）铁路建设，实现珠三角九市中心城区之间1小时通达，相邻城市半小时通达。通过强化国有资本整合和运营，加强珠三角港口资源整合和升级，建设以广州、深圳为核心，珠海、东莞、佛山为支点，其他港口为补充的世界级港口群。加快干线、支线机场建设，建立珠三角机场群统一的空域管理和航班信息共享平台，打造具有世界级竞争力的空港群。加强5G、工业互联网、大数据中心、新能源充电桩、加氢站等基础设施建设和互联互通。
三是加快“黄金内湾”建设，打造大湾区珠江口一体化高质量发展试点示范。高标准规划建设环珠江口100公里“黄金内湾”，深化基础设施、产业发展、社会治理、生态环保等领域对接融合。推动珠江口东西两岸协同联动、融合发展，引导东岸先进科技与高端产业资源向西岸有序转移与辐射溢出。支持共建创新平台与产业合作园区，推动产业链上下游协同布局，形成创新链与产业链深度融合、优势互补的一体化发展格局。支持中山建设珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区，加快与深圳一体化进程，共建深中经济合作区，在珠江口东西两岸协同上走在前、作表率。
四是依托重大合作平台建设，加强协同发展探索创新。支持在珠三角率先推广应用前海、横琴、南沙、河套四大平台的改革创新经验。用好省级综合改革试验区等平台，借鉴上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善“两区一县”共建长三角生态绿色一体化发展示范区“小切口、大纵深”改革思路，在广佛肇、深莞惠、珠中江等毗邻区域深入开展协同发展试点，形成可复制的协同模式。借鉴长三角“G60科创走廊”经验做法，加快广深港澳科技创新走廊建设，推动出台实施细则和具体工作指引，强化优质资源要素共建共享，打造协同发展的先行示范。
五是推进创新和产业协同，构建优势互补、分工协作新格局。设立“珠三角协同创新基金”，支持跨区域产学研合作项目。充分发挥重大创新平台和机构、创新骨干企业作用，通过税收优惠等政策，引导其优化空间布局，加大对弱势城市的支持力度。绘制“珠三角产业链地图”，制定《珠三角九市产业协同发展指导目录》，明确各市主导产业和特色产业，引导错位发展。鼓励“链主”企业跨市布局，形成上下游协作、配套完善的产业生态圈。加强省级层面招商统筹，避免“内卷式”竞争。
六是推进区域市场一体化，激发区域发展活力。持续优化营商环境，破除行政壁垒和市场分割，提升市场一体化水平。推动珠三角九市在商事制度、行政审批、市场监管、公共服务、环境保护等领域逐步建立统一的标准体系，加快区域统一大市场建设，减少地区差异，降低企业运营成本。深化居住证制度改革，探索居住证互通互认，推动居住证在教育、医疗、社保等公共服务领域待遇同城化。深化教育、医疗协同发展，推动优质资源互通共享。打破信息壁垒，加快政务数据的互联互通，推广政务服务“一网通办”“跨域通办”经验，以点带面实现企业、个人高频服务事项等政务服务九市同城化。
七是完善考核评价机制，充分调动各个层面积极性。改革政绩考核评价机制，从区域整体出发，引导区域内部设立共同目标、形成共同利益，增强区域发展合力。探索将珠三角九市协同发展成效纳入省对各市的绩效考核体系。将跨市合作项目纳入地方政府绩效考核。建立区域合作奖励机制和区域利益协调机制，充分调动各城市合作积极性。
（作者系广东省社会科学院经济研究所副研究员；广东省社会科学院经济研究所副所长、副研究员）